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水资源统一确权登记问题与谋略探讨
笔者:吴恒,唐芳林,曹忠 来源:《旅游业建设》 日期:2018-08-13 字体: [ ] [ 官方] [ ]
(原载《旅游业建设》2018年第2为期)

吴恒,唐芳林,曹忠


    2016年11月1日,地方宏观深化改革领导小组第二十九次会议研讨通过了《水资源统一确权登记办法(试行)》,同年12月20日,地方七部委联合印发《水资源统一确权登记办法(试行)》及附件,筹建了财源统一确权登记的办事框架,涉及12个省区、8个城市分不同登记单元探索全要素或要害单项等的联系点工作迈入了执行阶段。

    注册办法和落脚点方案中的内容与执行操作层面存在差异,要求从产权制度体系、法律体系和艺术标准等视角解析自然资源确权内部逻辑和规律。剖析已经存在和可能性出现的题材对宏观自然资源产权相关法规制度体系,客观界定自然资源资产所有权、自主经营权和转让权等产权归属,显然各类产权主体行使权力的框框和保管权限,是的划定登记范围和界定登记对象,制订标准规范等具有指导作用;有利于构建自然资源统一确权登记制度体系,推进确权登记法治化,推动建立归属清晰、义务明确、分管有效的货源资产产权制度。

1水资源产权制度缺位

1.1我国自然资源产权制度现状

    我国《宪法》、《司法通则》、《价格法》、《草原法》、《选举法》及各资源管理部门的市政法律和机关规章中平均有对水资源产权制度的标准,其中国有自卫权的权益行使方式和规则都相对明确,国民(江山)任何的货源《宪法》规定国务院为所有权的使用主体,然而实际的使用主体是中央各级政权,由哪一级政权哪一个部门代表行使所有权相对模糊[1],利用所有权主体的不清楚性往往造成“九龙治水”的框框,不仅导致了货源条件的不得了毁坏,且严重制约着资源经济的腾飞。与资源统一确权同步推进的“宏观国家能源资产管理体制”和“探讨建立分级行使国家能源所有权体制”两项革新任务就是为了划清全民所有、不同层级政府使用自然资源所有权的境界,支撑自然资源有效监管和严酷保护[2]。

1.2产权视角下的货源管理

    水资源是原始禀赋的,是公民生产生活之共同物质基础,表现一种新鲜的生产要素,应为整整公民共同所有。但“国民”任何缺乏明确的产权主体,自主经营权界定处于模糊状态,导致自然资源作为一种共有财产转变为实用化主财产,自主经营权主体的缺位造成对水资源使用者管理的缺乏。水资源的具体使用者在短缺有效约束和监理的治本下,导致对水资源的开发利用产生巨大的负外部性,造成对水资源的损坏和不可持续发展[3-5]。组建自然资源部联合管理山水林田湖草就是贯彻全民所有自然资源资产所有权,实行人民所有各类自然资源资产所有者职责,贯彻对水资源的联合监管。

2确权登记范围存在争议

2.1水资源确权目的

    注册办法(试行)官方明确自然资源确权登记要界定全部国土上空各类自然资源资产的发言权主体,划清全民所有和集体所有之间的境界。即在土地上空中生存的各个自然资源均需明确产权主体和层面,集体自然资源通过确权登记明确各级政权代表行使权力的情节和任务,集体所有的货源产权如集体土地使用权、林木所有权等已经通过不动产登记进行了记载。故此,主流观点认为本次确权登记主要解决水源国家专利问题[1]。

2.2确权登记范围提取

    潇洒生态空间的中心是蓝天,而自然资源的中心是水源,蓝天属于资源之一种类型和第一载体,水资源的框框应大于自然生态空间范畴。试点方案中通过“三图”(公共土地使用权确权登记发证、集体土地使用权确权登记发证和土地利用现状图)叠加明确公私未采取土地范围,重组国家相关规划和水资源保护范围,得到的是集体自然生态空间范围,而非国有的货源范围。集体自然资源与国有土地上的货源存在差异,直接将调查范围简化为集体土地上的货源开展自然资源确权登记的作法是有待商榷的。以多步存在的“借山造林”为例,政府组建林场租借集体林地进行渔业,天地承包经营权应属于村民集体,密林、林木所有权应属于国有,在能源统一确权登记过程中就要求对林地承包经营权和林木所有权分开登记,确保“借山造林”等公共资源自然资源纳入确权登记范围。

3注册对象有待科学界定

3.1水资源定义差异

    水资源确权登记的目标是资源,对水资源定义之不同导致确权登记的目标存在差异。《辞海》官方对水资源的论述为普遍存在于自然界并能为人类采取的风流要素,是人类生活之关键基础,是人类生产生活所需的现实和能量的源泉,是生产布局之关键原则和场地。欧佩克环境规划署(UNEP)名将资源定义为在固定的年华和艺术标准下,能够产生经济增加值,增强人类目前和前途福利的生态因素的总称。《辞海》和联合国环境规划署对水资源的概念属于广义自然资源定义。本次确权登记的货源除了具备天然性和可采取性等习以为常自然资源属性,还应具备可管理、可建立明晰产权和具有市场流转功能等特点,属于狭义自然资源范畴。以大量中的氧气为例进行说明,氧气是人类生存之现实基础,具有天然性和可采取性,但不具备可登记管理和可建立明晰产权等特点,故此氧气应属于广义之货源,但不应纳入确权登记范围。狭义的货源定义应为普遍存在于自然界中能为人类利用,具备可管理、可建立明晰产权、可进行市场流转的风流要素。

3.2水资源科学分类差异

    水资源按自我再生性质分为可再生资源和非可再生资源两类,按空间分布分为地面水源、地下资源和大洋资源三类,按自然属性分为矿产资源、气象资源、资源、土地资源、生物资源等。同种资源因分类原则不一致归属于不同资源类型,学科范畴定义之货源与法律的概念同样存在差异。试点方案中列举的七项自然资源源于《宪法》先后九枝,在此基础上《司法通则》增长了“地面”水资源类型,《司法》增长了区域和野生动植物资源两种资源类型。可见,水资源在法律上的概念和分类存在差异,详见表1。

表面1各法律自然资源分类差异


4注册内容缺乏规范与专业

    水资源确权登记中空间坐落和面积,穿过现有的技艺手段能迅速完成,但对水资源数量和质量的注册涉及到两个主要的技艺问题。一是资源如何量化,以森林数量填写为例,未成林造林地中的幼林以棵数作为计量单位合适,联网成熟林则以存量作为计量单位合适;二是资源质量指标如何选择,以森林质量评价为例,密林质量包括森林分布、密林结构、密林生产力、密林健康、密林利用等,又细分为龄组结构、密林层结构、树种结构、密林枯损量、密林病虫害等[6],缺乏可根据的技术规范。另外,各族资源之多寡、质评价指标体系各不相同,以国家公园为重点的风流保护地登记又要充分考虑生态体系之原真性、竞争性,不同区域自然资源类型的差异性等都要求在正式和专业中消灭。

5机关

5.1水资源产权界定的一般与经常性

    产权是指所有权人依法对自己之资产享有占有、采用、收入和处罚的权限。水资源产权包括所有权、自主经营权、自主经营权、出让权,具备明晰性、竞争性、可分离性、可划分性、可转让性、稳定等习以为常的资产权利特征。出于自然资源的结构性和初次外部性大等特点使资源在产权制度安排上具有权威性,在生态效益优先的尺度下,是的处理自然资源保护与可持续开发的关联[4]。联合确权登记操作中,要区别不同自然资源自然、经济性质,分手确定高效的产权制度。

    5.1.1自主经营权界定    水资源本身的原貌性、复杂性、竞争性和相互依存性等特征决定了财源所有权安排的必要性,单纯形式的发言权安排难以形成对水资源之统筹兼顾管理和有效性控制,规范化资源所有权形式有助于激发微观经济主导,使生态效益得到实惠激励,调减“政府失灵”,同时保证公权的控制力,体现自然资源公益性,避免“市场失灵”,使资源产权制度与集体经济体制相协调。以林权制度为例,本涵养林、水土保持林、抗灾固沙林等防护林应坚持公有产权的基点地位,树立由国家政府部门直接管理的国度森林,穿过自然资源统一确权登记把尚未纳入自然保护地的关键森林资源投入国家森林管理[7]。

短轮伐期用材林、速生丰产林、普通用材林等商品林应与市场充分结合。

    5.1.2自主经营权界定    自主经营权的选定是资源产权界定的中心和困难,他涉及到代际、代内将军,老大外部性差异、能源用途限制和经济周期等系列难题[5]。故此,水资源使用权确定和替代行使内容登记中要充分体现代际公平和代内公平,水资源的可持续利用是促成民族伟大复兴的底子和软环境文明建设之维护。同种资源因用途差异产生之首任外部性不同,以负外部性最小、正外部性最大为原则必须对水资源之少数用途进行限制。如同一枝河里化工厂用于排污、渔家用于养殖、农家用于灌溉,首要项用途的下外部性最大,其次项次之,先后三项最小。故此对重大项用途的专利权进行限制,其次项用途进行范围限制,先后三项具有完全使用权。水资源的成立开发中心充分考虑不同资源之经济周期,以保证使用权的相对平静。

    5.1.3出让权界定    必要的货源转让权设置是保证自然资源投资流动性的合理需要。水资源转让权登记中要资源富集反映不同资源之难得程度,并通过市场价格机制定价,以水资源价格为信号,引导资源合理开发和维护。穿过转让权设置既激活资源开发潜力,又通过价格引导对水资源进行实用保护[5]。

5.2以刑名规定为基础的确权范围提取

    水资源确权登记不能简单以土地权属性质决定土地之上的货源所有权归属,有道是根据法律规定进行产权确定。水资源确权登记范围也应根据《宪法》、《司法通则》和《司法》等法规对土地上空范围内的全套国有自然资源进行确权登记,而不局限于国有土地上的货源。针对存在于集体土地上的货源要守法“切割”出去,步入自然资源确权登记。以房地产登记为基础,穿过自然资源确权登记落实所有自然资源产权归属。集体未利用地的提取应以集体土地使用权确权登记发证数据库为基础,确认国有土地范围,裁员已发证国有建设用地、古田,未发证建设用地及部队用步,依法“分选”集体未利用地[1]。

5.3以狭义自然资源定义确定登记对象

    5.3.1以地类划分为基础   水资源统一确权登记的目的是明晰权属,树立管理系统,故此确定自然资源登记对象应结合其自然、经济、管理和产权属性,以地类划分为基础,以空间和水资源两个维度将土地上空和他上附着的货源进行登记,贯彻山水林田湖草的联合登记和保管。根据可管理、可建立明晰产权和具有市场流转功能等特点将资源细分为表2中的资源类型。其中其它第三产业资源包括林下经济资源和一定区域野生植物资源等,其他第三产业资源包括虫草资源等,土地附属资源包括四旁树等资源,矿产资源包括海洋和陆地矿产资源。


表面2蓝天和水资源维度的货源分类


    5.3.2参照法律来源   水资源确权登记对象应充分参照法律规定,如《宪法》、《司法通则》和《司法》规定的货源对象,重组各自然资源单行法律确定确权登记对象。如《矿产资源法》确认矿产资源资源登记对象,《草原法》确认草原资源登记对象,《选举法》和《选举法实施条例》确认森林、天地、林木登记对象,《海域使用管理法》和《海域使用注册办法》确认海域登记对象,《价格法》和《水域滩涂养殖发证登记办法》确认滩涂、水域等登记对象。水资源确权登记对象要充分考究其法律渊源,完成登记对象有根据。

5.3圆满自然资源确权登记技术规范

    水资源确权登记需要树立和健全技术规范,在各资源管理部门制定的技艺标准基础上借鉴、融合,既能满足统一确权登记需求,又能体现不同区域、无需用途的差异性登记。对重要生态功能区、生态脆弱区、生物多样性保育区要将生态保护红线等用途管制作为限制自然资源开发的规格,推行最严格生态环境保护制度,到达保护生态体系之先进性和原真性。









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